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Responsabilità per danni cagionati da animali randagi |
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(Articolo del Dott. Giuseppe Nuzzo) |
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Il fenomeno del randagismo
Lo sviluppo urbano e l'abbandono irresponsabile degli animali d'affezione da parte dell'uomo alimenta il fenomeno del randagismo, che negli ultimi decenni ha assunto dimensioni preoccupanti. I dati ufficiali forniti dal Ministero della Salute parlano di 600.000 cani randagi presenti sul territorio nazionale nel 2008, la gran parte dei quali concentrati nelle regioni meridionali.
Gli animali vaganti sul territorio, in particolare quello urbano, oltre a determinare tutta una serie di rischi di carattere igienico-sanitario, rappresentano un costante pericolo di aggressione per le persone e, inoltre, costituiscono sempre più spesso causa di incidenti stradali.
In tutte queste ipotesi, si pone il problema di individuare il soggetto responsabile, a cui i cittadini - utenti della strada possono rivolgersi per ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa di animali randagi.
La questione si presenta di non facile soluzione, dal momento che coinvolge la struttura amministrativa pubblica, all'interno della quale non sempre è agevole distinguere, tra le diverse figure soggettive che la compongono, quella tenuta a rispondere dei danni in ragione delle proprie attribuzioni. Difficoltà ancora più accentuate in un settore come quello sanitario pubblico, disciplinato a livelli diversi, nazionale e regionali.
Il quadro normativo
La legge affida i compiti di controllo e di contenimento del fenomeno del randagismo alla pubblica amministrazione.
La disciplina di riferimento in materia è contenuta nella Legge 281/91 (Legge-quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo).
L'art. 2, in particolare, individua in maniera dettagliata gli strumenti da adottare per arginare il fenomeno del randagismo, distribuendo le diverse funzioni tra Comuni e Servizi veterinari presso le Unità sanitarie locali (soppresse dal D.lgs. 502/92 e sostituite dalle Aziende sanitarie locali): agli Enti comunali spettano le competenze per la costruzione, sistemazione e gestione dei canili e dei rifugi per cani, mentre alle A.s.l. incombono le attività di profilassi e controllo igienico-sanitario e di polizia veterinaria.
L'art. 3 della stessa legge-quadro, poi, attribuisce alle singole Regioni il compito di disciplinare, con legge propria, le misure di attuazione delle funzioni attribuite ai Comuni ed alle A.s.l.
In attuazione di tale delega, quasi tutte le Regioni, seppur con notevole ritardo, hanno adottato proprie leggi in materia, devolvendo in linea di massima le competenze sul controllo ed il recupero dei cani randagi ai servizi veterinari presso le A.s.l., secondo le indicazione del legislatore nazionale.
Legittimazione passiva
La questione fondamentale da affrontare in tema di randagismo attiene alla individuazione del soggetto pubblico legittimato a rispondere dei danni provocati da animali randagi a persone o cose.
Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha elaborato due distinti orientamenti: il primo propende per una responsabilità esclusiva dei Servizi veterinari presso A.s.l. territorialmente competenti, con esclusione, dunque, della legittimazione passiva degli Enti locali; il secondo, invece, accanto alla responsabilità delle A.s.l., riconosce una responsabilità solidale anche dei Comuni.
In ordine al primo orientamento, va richiamata la sentenza n. 27001 del 2005 della Corte di Cassazione, nella quale i giudici di legittimità affrontano una controversia relativa a lesioni fisiche provocate da un branco di cani randagi, per le quali la Corte di Appello di Lecce aveva riconosciuto la responsabilità in solido di Comune e A.s.l.
I giudici di legittimità considerano innanzitutto la normativa adottata in materia dalla regione Puglia con la Legge n. 12 del 1995 (Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo).
Il testo normativo pugliese, pur attribuendo ai Comuni le funzioni di vigilanza sul trattamento dei cani randagi e la tutela igienico-sanitaria degli stessi, affida espressamente (art. 6, comma 1) ai Servizi veterinari delle U.sl. (ora A.s.l.) il recupero dei cani randagi, che poi dovrebbero trovare accoglienza nei canili sanitari oppure nei rifugi di cani, sempre sotto la vigilanza dai Servizi sanitari, anche se la competenza per la costruzione e gestione degli stessi spetta ai Comuni.
Ora, secondo i giudici di legittimità, l’individuazione per legge di un obbligo di intervento a carico delle A.s.l. per il recupero dei cani randagi rende configurabile una responsabilità della stessa azienda sanitaria, quale ente localmente deputato al controllo del randagismo.
La Suprema Corte evidenzia, in particolare, come la distribuzione dei compiti in materia di assistenza sanitaria tra enti centrali ed enti periferici, determinatasi attraverso l’evoluzione legislativa degli ultimi anni, ha trasformato l’originario ruolo delle A.s.l. da articolazioni periferiche del servizio sanitario nazionale, poste alle dipendenze degli enti locali, a vere e proprie persone giuridiche pubbliche.
Esse, pertanto, ancorché inserite nella organizzazione sanitaria regionale e nazionale, devono essere considerate organi dotati di piena autonomia amministrativa, con legittimazione sia sostanziale che processuale.
Ne consegue che "in caso di controversie di risarcimento danni verificatisi successivamente alla soppressione delle U.s.l. e fondate sull'omessa vigilanza sui cani randagi, la legittimazione passiva spetta esclusivamente alla locale Azienda sanitaria e non al Comune, sul quale perciò, proprio in ragione delle competenze ripartite in modo esclusivo nell'alveo della amministrazione pubblica, non è possibile far ricadere il giudizio di imputazione dei danni cagionati da animali randagi" (Cass. civ. 27001/05. Sul punto, Cfr. anche Trib. Bari - Sez. Dist. Bitonto n. 68/07).
I sostenitori della legittimazione passiva esclusiva delle A.s.l., peraltro, sottolineano, sotto il profilo prettamente sostanziale, le oggettiva difficoltà concrete per gli Enti pubblici, già istituzionalmente oberati di molteplici competenze, di controllare il complesso fenomeno del randagismo.
Per quanto attiene, invece, al secondo orientamento, il riferimento giurisprudenziale principale è dato dalla sentenza della Cassazione n. 10638 del 2002, con la quale i giudici di legittimità, in relazione ad un episodio simile a quello prima esaminato, hanno affermato la responsabilità solidale del comune e della A.sl. territorialmente competente.
Nella parte motiva della sentenza, la suprema Corte, pur riconoscendo l'autonomia amministrativa e la legittimazione sostanziale e processuale delle A.sl., ha tuttavia precisato che la ripartizione delle competenze in ambito sanitario tra enti centrali e periferici non ha completamente azzerato i compiti in capo igienico-sanitario del Comune.
In capo all'Ente locale, infatti, residuano i poteri di definizione delle linee di indirizzo, nell'ambito della programmazione regionale, e la verifica generale delle attività della A.sl. nel proprio territorio, attraverso l'attività di vigilanza del Sindaco, il quale, sottolinea la Corte, opera come rappresentante dello stesso ente territoriale e non quale ufficiale di governo (art. 3, co. 14, D.lgs. 502/92).
Ne deriva che, ferma restando la responsabilità delle aziende sanitarie e indipendentemente dalla ripartizione delle funzioni in materia di randagismo, sussiste in capo al Comune una responsabilità solidale con le A.s.l. per i danni cagionati da animali randagi, in tutti i casi in cui il Comune stesso, quale organo deputato al controllo del territorio, abbia omesso di adottare i provvedimenti diretti ad assicurare l'incolumità dei cittadini di fronte ad episodi di randagismo.
In altri termini, secondo questa impostazione, il Comune e i Servizi veterinari delle A.s.l. rispondono entrambe dei danni provocati da animali randagi in base a due profili di responsabilità diversi: le aziende sanitarie in quanto soggetti espressamente deputati al contenimento del fenomeno del randagismo ed al recupero degli animali vaganti, il Comune quale ente cui spetta la tutela della incolumità dei cittadini e il controllo igienico-sanitario del proprio territorio, eventualmente interagendo con i servizi sanitari territorialmente competenti (ad esempio, segnalando prontamente al competente servizio veterinario la presenza di animali randagi sul proprio territorio).
Tale approccio troverebbe fondamento in ambito costituzionale: l'art. 32 della Costituzione, infatti, sancisce l'obbligo primario della Repubblica (di cui il Comune è una ramificazione a livello locale) di tutelare la salute come diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività, per cui sarebbe assolutamente innegabile una responsabilità di tipo extracontrattuale in capo a quegli Enti locali che sono tenuti alla salvaguardia, disponendo misure idonee per evitare danni ingiusti del diritto alla salute, tra cui sicuramente rientra e merita attenzione quello di poter circolare liberamente senza avere la sfortuna di incontrare cani randagi.
I profili di responsabilità a carico del Comune troverebbero, poi, ulteriore conferma anche in alcune norme specifiche in materia di randagismo. La legge 281/91, ad esempio, prevede l'obbligo dei Comuni di indennizzare il proprietario di bestiame o di capi d'allevamento, qualora abbia subito danni al proprio patrimonio zootecnico a causa di animali randagi, mentre l'art. 5, comma 2, della Legge Regione Puglia n. 12/95, come modificato dalla legge 26/06, obbliga i Comuni ad effettuare polizze assicurative per i danni cagionati da cani randagi catturati, sterilizzati e reimessi nel territorio di provenienza, delineando, in tal caso, un'ipotesi di responsabilità oggettiva dell'ente comunale.
Responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.
Occorre, infine, accennare al problema relativo alle norme in materia di responsabilità civile applicabili nei confronti della pubblica amministrazione responsabile per i danni provocati da randagi.
Sul punto, la giurisprudenza pressoché unanime inquadra la fattispecie in esame nello schema generale della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c., escludendo la possibilità di ricorrere alla disciplina dettata dall’art. 2052 c.c. per i danni cagionati da animali (Cfr. Cass. civ., n. 1008/03; n. 13907/02; n. 10638/02).
L'art. 2052 c.c. pone a carico del proprietario o utilizzatore una presunzione di responsabilità per i danni cagionati dall'animale, sia che esso fosse sotto la sua custodia al momento dell'evento lesivo, sia che fosse smarrito o fuggito, salva la prova del caso fortuito.
Secondo la Cassazione, proprio il riferimento alla nozione di proprietario o utilizzatore, contenuta nell’art. 2052 c.c., impedisce di poter applicare la presunzione di responsabilità in esso contenuta agli eventi lesivi provocati da animali randagi.
La natura stessa degli animali selvatici o randagi, infatti, rende impossibile individuare un soggetto proprietario o utilizzatore. La stessa norma sul randagismo, peraltro, pur attribuendo a diversi enti pubblici funzioni e competenze per controllare e contenere la presenza di randagi sul territorio, tuttavia non consente di ricostruire in capo all’ente una vera e propria posizione di proprietà.
Il danno cagionato da animali randagi, pertanto, non è risarcibile in base alla presunzione di responsabilità stabilità dall'art. 2052 c.c., ma soltanto alla stregua dei principi generali sanciti dall'art. 2043 c.c.
Ciò rileva particolarmente ai fini probatori, richiedendo al danneggiato l'individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all'ente pubblico, da ricercare nel dovere di custodia o controllo, cui consegue il potere-dovere di vigilanza sull'animale.
Il danneggiato, in particolare, avrà l'onere di provare che l'ente pubblico responsabile, nell'ambito dei poteri attribuitigli dalla legge o con le modalità oggetto della discrezionalità amministrativa, ha omesso di adottare tutti quei provvedimenti e cautele idonee a controllare e/o a rimuovere il potenziale pericolo rappresentato dai cani randagi.
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